要让行政组织有效能地完成行政任务，就必须计算配置给该组织的资源是否足以支持，投入与收益是否相称。
(61)面对民法中可能的权利滥用，税法应保留其独立实施价值判断的余地，依照实质课税原则，依据严格要件与正当程序可以对所涉及的基础性民事法律关系加以重新认定。(54)[美]玛格利特·利瓦伊：《统治与岁入》，周军华译，格致出版社、上海人民出版社2010年版，第190页。
(34)[美]黛博拉·布罗蒂加姆、奥德—黑尔格·菲耶尔斯塔德、米克·摩尔主编：《发展中国家的税收与国家构建》，卢军坪、毛道根译，上海财经大学出版社2016年版，第23、32页。(62)参见葛克昌：《税法基本问题：财政宪法篇》，中国台北元照出版有限公司2005年版，第24页。外在缺陷即指市场不能方面，亦是超出市场力所能及范围，如市场力量难以企及的区域发展不平衡问题，非单一调控工具所能应对，需要形成区域性税收优惠政策与规划政策、产业政策、生态政策等叠加效应，如建立健全区域合作、区域互助、区域利益补偿机制，相应形成税收分享、税收转移、税收补偿机制。另一方面，综合考量与科学测算国民经济负担，严格控制或优化财政支出总量与结构，防止支出扩张造成的收入压力，从而为进一步推动减税降费、清费立税，规范国家和地方举债权，为深化国有企业改革腾出空间，实现国民负担的明显下降，以适应新时代共同富裕的目标追求。一是财政收入权力的宪法控制。
《宪法》第12条第1款规定社会主义的公共财产神圣不可侵犯，该条款确立了公共财产的神圣性不可侵犯性，彰显公共财产之于社会主义公有制的特殊价值。长久以来，我国确立了中央与地方关系的两个积极性原则，《宪法》第3条明确将中央统一领导地位与发挥地方积极性、主动性作为政府间关系处理的两大中心准则。行政裁量基准的表现形式或载体是多种多样的，除了规范性文件外，还包括指南、会议纪要、执法手册、行政惯例等多元类型。
其发生机制在于：裁量基准制度通过情节细化和效果格化的手段来实现控制和规范裁量权的行使的目标，极易完全剥夺个案裁量的空间，使执法者丧失履行个别情况考虑义务的空间，最终蜕化为执法机器。[63]参见北京知识产权法院（2015）京知行初字第177号行政判决书。效果裁量基准是对于行政相对人法律责任的细分，法院通常会将其作为认定行政行为合理的依据。[71]《行政裁量权基准制定和管理意见》规定：适用本行政机关制定的行政裁量权基准可能出现明显不当、显失公平，或者行政裁量权基准适用的客观情况发生变化的，经本行政机关主要负责人批准或者集体讨论通过后可以调整适用。
从该条的规定来看，并未规定是主动审查还是应原告的请求审查。从组织原则出发，下级机关应服从上级机关，这一点在我国法律中得到了广泛认可。
然而，对于裁量权的自我规制也存在着程度的问题。[27]以《化妆品监督管理条例》第59条所规定的……违法生产经营的化妆品货值金额不足1万元的，并处5万元以上15万元以下罚款为例，《北京市化妆品行政处罚裁量基准（试行）》（京药监发〔2021〕34号）第5条将其细化为按照减轻、从轻、一般、从重四个不同处罚裁量情节……划分为‘0-5万元罚款‘5万元（含）—8万元罚款‘8万元（含）—12万元（含）罚款‘12万元—15万元（含）罚款四个基础裁量阶次。行政裁量基准的内部构造，亦呈现出对法律要件作出判断和法律效果作出选择的特征。其次，行政裁量基准的法律属性是什么？对此大体上存在三种观点。
两者的核心区别在于裁判者的权限不同。就要件裁量的基准而言，其基本属于对法律的解释。[48]参见王天华：《裁量标准基本理论问题刍议》，载《浙江学刊》2006年第6期。其次，不同的行政裁量基准类型的法律效力不同，要件裁量型基准属于法规范的具体化而具有法律效力，效果裁量型基准属于法律效果的格化而具有事实上的法效力。
一是对于被附带审查的行政规范性文件，如果经审查认为其合法，应当作为认定行政行为合法的依据。[24]参见王青斌：《论不确定法律概念与处罚法定原则的冲突和协调》，载《法学评论》2011年第1期。
一方面，被法院附带审查后认定为合法的行政裁量基准约束力更强，应当作为认定行政行为合法的重要依据。[11]王天华：《裁量标准基本理论问题刍议》，载《浙江学刊》2006年第6期。
[2][英]威廉·韦德、克里斯托弗·福赛：《行政法》，骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第273页。需要指出的是，这种基于公务员法和行政一体原则形成的法律。[47]王贵松：《行政裁量基准的设定与适用》，载《华东政法大学学报》2016年第3期。六、结语行政裁量基准是沟通法律与具体个案的规则和媒介，具有规范行政裁量权行使、便于裁量决定审查的功能，可以有效提升行政治理能力。罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第151页。关于行政裁量基准的法律属性，比较法上的研究较为一致，大陆法系按照法规命令—行政规则的规范性质体系将行政裁量基准界定为行政规则，英美法系按照立法性规则—非立法性规则的规范性质体系将行政裁量基准界定为非立法性规则。
《湖南省行政程序规定》第45条将涉及相对人权利义务关系作为行政规范性文件的核心特征。[61]在英国行政裁量基准司法审查实践中，对于未事前公布的解释类基准，法院一般否认其溯及既往的效力，因为这会破坏当事人形成的合法预期和法律确定性。
譬如实践中对于饮酒后驾驶机动车的行为，法院经常依据行政裁量基准来认定当事人行为是否构成饮酒行为，进而作出处罚决定。但需要说明的是，并非所有的行政裁量基准都可被附带审查。
原因在于：一是行政裁量基准一般情况下不具有设立、变更、消灭权利义务关系的意思表示，行政裁量基准的功能在于细化、量化行政裁量权的具体标准，通常情况下不具有设立、变更、消灭权利义务关系的法律效果。[60]譬如《浙江省行政处罚裁量基准办法》第9条规定：适用行政处罚裁量基准将导致个案处罚明显不当的，……行政处罚实施机关可以变通适用裁量基准，但必须经行政处罚实施机关集体讨论决定，并充分说明理由。
[6][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第128页。因此，有必要对行政裁量基准在具体运用情形中的效力进行更为具体的分析，包括分析其在行政执法中的效力、行政救济中的效力。行政裁量和不确定性法律概念的分界——不确定法律概念强调法律要件、行政裁量则着眼于法律效果。[38]虽说我国理论界和实务界对于行政规范性文件的描述存在着一定的差异，但也有较多的共识。
[69]在行政执法实践中，行政机关有义务遵守有关裁量权行使的行政规则，其对行政机关的行为具有约束力。[53]行政基准不具有外部性法的效力，其理由在于行政基准基本上不是根据议会立法之‘立法授权制定的。
适用于对重要问题提出见解和处理办法。数据显示，大部分有关行政裁量的规则主要是以文件的形式存在的，但也有27部以规章形式存在的有关行政裁量的规则。
再次，抽象行政行为是一种准立法行为，是具有普遍约束力的行为规则。[67]另一方面，行政裁量基准虽然有限制行政裁量权滥用的积极效果，但其存在着与生俱来的僵化问题。
[60]最后，行政裁量基准原则上适用于公布之后。这些事物之所以具有法律效力，其根源是来自法律的授予。在明确了行政规范性文件在行政救济中的效力后，我们也就可以对作为内部行政规范性文件的行政裁量基准在行政救济中的效力进行进一步的分析。被授予裁量权者有义务考虑他所面对特定个案的具体情形。
就传统观点而言，不确定法律概念和行政裁量是不同的，裁量的客体是法律后果，而不确定的法律概念和判断余地的客体是法定事实要件。[14]行政裁量基准的法律效力模糊，势必导致行政机关无所适从，影响依法行政和法治政府建设的进程。
应当认为不确定的法律概念可以并且必须受到全面的司法审查。[36]但《行政复议法（修订草案）》已将规定改为规范性文件。
[5]对于基准的理解，并不存在太多的争议，关键的问题是对于行政裁量的理解存在着较大的分歧，尤其是行政裁量与不确定法律概念的关系。[38]参见叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2019年版，第97页。
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